Конституційний Суд України вважає за необхідне оприлюднити розділ Висновку Венеційської Комісії та Генерального Директорату з прав людини та верховенства права Ради Європи щодо змістовного обсягу рішення КСУ № 13-р/2020
З метою надання достовірної інформації про Висновок Венеційської Комісії та Генерального Директорату з прав людини та верховенства права Ради Європи Конституційний Суд України вважає за необхідне оприлюднити розділ Висновку щодо змістовного обсягу рішення КСУ № 13-р/2020.
Зокрема нижче наводимо неофіційний переклад пунктів 42-70 Висновку:
42. На думку Венеційської комісії, резолютивну частину рішення № 13-р/2020 слід тлумачити в світлі його мотивувальної частини. Будь-який інший підхід зробить саму ідею „обґрунтування рішення‟ непотрібною. Крім того, стаття 89 Закону про Конституційний Суд України передбачає, що рішення КСУ повинні бути аргументованими. Якщо правова аргументація відсутня або недостатня, орган законодавчої влади має опиратися на загальні конституційні принципи та міжнародні стандарти. Якщо висновок суперечливий, слід застосовувати правила логіки.
43. Рішення № 13-р/2020 чітко розмежовує ситуацію стосовно суддів та інших державних службовців. КСУ детально розглядає особливу роль суддів та спеціальні гарантії їх незалежності. Пункт Параграф 15 говорить про підтримку існуючого механізму фінансового декларування, вказуючи, що “декларування доходів осіб, що здійснюють публічну владу, є беззаперечною вимогою у будь-якій сучасній демократичній державі. Не викликає сумнівів і той факт, що публічні особи в державі повинні подавати декларацію про доходи”.
44. Однак як вбачається, положення резолютивної частини рішення цілком позбавляють повноважень НАЗК, хоча ці положення Закону від 2014 року застосовуються не лише щодо суддів, а й щодо інших державних службовців. Таким чином, положення резолютивної частини нелогічно випливають із попередньо наведених підстав для винесення рішення. КСУ повідомив Комісії, що розділив провадження та що інше рішення щодо деяких інших аспектів цього питання буде винесено вчасно. Незалежно від того, якими можуть бути ці додаткові аспекти, висновок КСУ ґрунтується на міркуваннях лише стосовно суддів звичайних суддів та Конституційного Суду. Звідси випливає, що лише положення стосовно суддів мають бути змінені з метою виконання рішення № 13-р/2020. Повноваження НАЗК щодо інших державних службовців мають бути відновлені.
45. Може здатися, що рішення № 13-р/2020 вимагає повного виведення НАЗК із процесу перевірки декларацій суддів. Однак, поглянувши уважніше на аргументацію в рішенні, це не є насправді необхідним. Рішення КСУ містить численні посилання на міжнародні та європейські стандарти, зокрема на практику ЄСПЛ та рекомендації Консультативної ради європейських суддів (КРЄС). Таким чином, рішення КСУ слід тлумачити з урахуванням цих та інших міжнародних стандартів.
46. Конвенція Організації Об'єднаних Націй проти корупції (ратифікована Україною в 2009 році) закликає держави запровадити обовʼязок державних службовців подавати декларації про майно, що включає також наявність ефективної системи перевірки (аудиту) таких декларацій. На європейському рівні в Рекомендації № R(2000) щодо кодексів поведінки державних службовців Комітет Міністрів Ради Європи закликає держави-учасниці запровадити обов'язок державних службовців на регулярній основі звітувати про наявність особистих чи приватних інтересів, які можуть вплинути на виконання службових обовʼязків (п. 14). Група держав проти корупції (GRECO) закликає запровадити обовʼязок державних службовців декларувати майно , а, саме у випадку України, висловила підтримку покладенню обов’язку на суддів та членів їх сімей подавати такі декларації.
47. Якщо обовʼязок державних службовців декларувати свої активи та фінансові нарахування є безсумнівним, то питання про те, хто має перевіряти ці фінансові декларації, є більш складним питанням: не існує єдиної моделі того, як має бути організована перевірка, чи має вона бути унікальною системою для всіх державних службовців або окремими системами для різних їх категорій. Однак, очевидно, що за міжнародними стандартами не існує вимог, що судді мають підлягати будь-якому спеціальному регулюванню з цього питання.
48. Цю численність моделей визнає КРЄС: у своєму висновку № 21 (2018) щодо запобігання корупції серед суддів КРЄС наполягала на тому, щоб дисциплінарне провадження (додано курсивом) проводилось належним чином створеною суддівською радою або подібним органом, що має сильну судову складову (п. 30). Однак це не означає, що процес перевірки фінансових декларацій суддів також має знаходитися в руках таких органів. Що стосується слідчих органів, то в параграфі 50 КРЄС пропонує, що „можливо необхідно створити спеціалізовані слідчі органи та спеціалізованих прокурорів для боротьби з корупцією серед суддів“, але вона не висловлює жодної позиції щодо організації органів, які перевіряють фінансові декларації.
49. Венеційська Комісія розглянула це питання у висновку від 2019 року щодо Вірменії , в якому вона вважала таке:
27. У зв’язку з цим можливими є два рішення: або створити спеціальний орган в рамках судової влади, відповідальний за перевірку фінансових декларацій суддів, або доручити це завдання зовнішньому органу, який розглядає декларації всіх державних службовців. Перше рішення краще для незалежності суддів, але йому бракує прозорості, що може спричинити корпоративістську поведінку. […]
28. У цих питаннях важко знайти спільний європейський стандарт. Деякі документи вказують на те, що лише судовий орган має мати повноваження порушувати дисциплінарні справи щодо суддів. Інші органи влади погоджуються з тим, що перевірка фінансової звітності суддями може здійснюватися органом, який не входить до судової влади. [...] На думку Венеційської комісії, чи доручати завдання перевірки декларацій зовнішньому органу (який має справу з усіма державними службовцями, включаючи суддів), або спеціалізованому органу судової влади, залежить від місцевих реалій. […]“
50. У ситуації Арменії Венеційська комісія охоче прийняла вибір, зроблений законодавчим органом, що саме зовнішній орган – Комісія з питань запобігання корупції, створена парламентом, – перевіряє фінансові декларації суддів, а у випадку порушень, порушує дисциплінарне провадження у Вищій Раді Правосуддя.
51. Нарешті, з порівняльної точки зору, модель, за якої декларації про майно суддів перевіряються органами, що не належать до судової влади, може розглядатися як домінуюча в регіоні. Отже, те чи варто створювати спеціальний правовий механізм перевірки декларації суддів, не диктується міжнародними стандартами, а попередня модель, за якою декларації суддів та інших державних службовців перевіряються одним і тим же органом, є більш поширеною в цьому регіоні. Це означає, що вибір найбільш доречної моделі належить національному законодавчому органу.
b. З національної конституційної точки зору
52. Конституція України не містить положень щодо фінансових декларацій державних службовців та хто має їх перевіряти. КСУ базував свої міркування на конституційному принципі незалежності суддів, стверджуючи, що механізм перевірки фінансових декларацій НАЗК може бути використаний для здійснення тиску на суддів. Однак цей аргумент не призводить до необхідності припинення існуючого в даний час механізму перевірки декларацій, а скоріше до необхідності забезпечення відповідних гарантій проти зловживань.
53. Нормальним і необхідним є те, що діяльність суддів має регулюватися спеціальними нормами щодо способу їх призначення, просування або звільнення з посад. Стосовно цього Конституція України передбачає спеціальний механізм, центром якого є Вища рада правосуддя (ВРП). Однак судді як громадяни підпорядковуються звичайним законам і правилам (про власність, містобудування, податки, цивільний стан, правила дорожнього руху тощо). Як державні службовці вони зобовʼязані подавати фінансову декларацію. Цей обовʼязок не повʼязаний із здійсненням судової функції, а випливає зі статусу судді як державного службовця і дійсно є важливою гарантією в очах громадськості, що судову функцію - як і всі інші державні функції - виконують особи, які відповідають вимогам чесності. Тому це важлива передумова для забезпечення довіри громадськості до судової влади. Венеційська комісія завжди з обережністю ставилася до норм, які звільняють суддів від загального правового режиму, і неодноразово попереджала про ризик судового корпоративізму, кумівства та самозахисту серед суддів. Вона наголошувала, що судді мають користуватися лише функціональним імунітетом, тобто безпосередньо повʼязаним із виконання судових функцій. На думку Комісії, немає переконливих підстав для встановлення спеціального правового регулювання перевірки фінансових декларацій суддів. Однак, покладаючи на суддів зобов’язання подавати фінансові декларації, законодавчий орган має передбачити гарантії від ризику зловживання таким зобовʼязанням у спробі необґрунтовано здійснити тиск та вплинути на справи, що знаходяться на розгляді. Але чи існує ризик таких зловживань, значною мірою залежить від повноважень цього органу, який проводить перевірки. Як вказано вище, в українській системі НАЗК має лише компетенцію щодо встановлення фактів; остаточне рішення по суті його висновків належить суду в межах адміністративного чи кримінального провадження або в контексті дисциплінарного провадження – органу судового управління (ВРП для звичайних суддів та КСУ для суддів цього суду).
54. У зв’язку з цим Венеційська комісія зазначила, що деякі судді КСУ стверджували, що вони зазнавали зловживань з боку співробітників НАЗК, які перевищили свої повноваження. Однак ці звинувачення стосуються зловживань, які, якщо їх буде доведено, передбачають індивідуальну відповідальність відповідних працівників НАЗК. Ці твердження не виправдовують того, що повноваження НАЗК, передбачені Законом 2014 року як такі, мають бути скасовані. Натомість судді повинні мати можливість скаржитися на такі зловживання і якщо існуючих шляхів недостатньо, то для вирішення цієї проблеми можуть бути розроблені відповідні механізми - див. наступний розділ, який пропонує кілька варіантів таких механізмів.
c. Як реформувати механізм контролю фінансових декларацій суддів? Можлива роль ВККС
55. Як було показано в попередніх параграфах, обґрунтування КСУ далеко не чіткі. Як результат, законодавчий орган користується великою свободою розсуду щодо виконання цього рішення. Основне занепокоєння КСУ полягає в тому, що повноваження НАЗК, визначеного в рішенні як „виконавчий орган“, можуть представляти небезпеку для незалежності суддів, якщо вони використовуються для прихованих цілей. Таким чином, Верховна Рада має реформувати механізм перевірки декларацій суддів, щоб зменшити (якщо не повністю виключити) цей ризик.
56. Є кілька способів, як діяти далі.
Законодавчий орган може розглянути:
• підвищення незалежності НАЗК та вдосконалення громадського контролю за цим органом, який здійснює Громадська рада (детальніше про це див. пункт 58 нижче);
• перегляд деяких широко сформульованих повноважень НАЗК щодо розслідування;
• надання судовому органу наглядові функції за НАЗК; або
• поєднання зазначеного.
57. Насамперед незалежність НАЗК від виконавчої та законодавчої гілок влади має бути посилена відповідно до рекомендацій GRECO, яка спонукала розробити „відповідні заходи, в тому числі нормативного характеру, для підвищення незалежності та безсторонності структур, що ухвалюють рішення, Національного агентства з питань запобігання корупції (НАЗК); та (ii) встановити детальні, чіткі та об’єктивні правила, що регулюють роботу НАЗК, зокрема, її слідчі завдання, з метою повного забезпечення прозорості та підзвітності на практиці дій НАЗК“. Ця рекомендація залишається актуальною - див. Звіт про відповідність GRECO 2020 року.
58. Венеційська комісія зазначає, що закон 2014 року зі змінами вже містить положення, що забороняють будь-яке втручання в діяльність НАЗК з боку державних посадових осіб, політичних партій тощо. Нагляд за діяльністю НАЗК здійснює Громадська рада, до складу якої входять представники різних антикорупційних неурядових організацій. Громадська рада дає висновки щодо річних звітів НАЗК. Зовнішня оцінка діяльності НАЗК проводиться кожні два роки Комісією з проведення незалежної оцінки ефективності діяльності, члени якої також частково пропонуються міжнародними донорами. Закон містить положення, що забезпечують прозорість роботи НАЗК для широкого загалу. Як підкреслюється у звіті про відповідність GRECO за 2020 рік, є й інші способи зробити інструменти громадського контролю за діяльністю НАЗК більш ефективними або підвищити незалежність та безсторонність НАЗК на практиці.
59. Як додатковий засіб можна було б визначити повноваження НАЗК, які особливо мають тенденцію до зловживань. НАЗК не є правоохоронним органом і тому не може проводити обшуки, вилучення, прослуховування телефонних розмов, не може примушувати осіб давати свідчення тощо. Однак перелік його повноважень щодо встановлення фактів є досить великим (див. статті 11 та 12 Закону 2014 року). Деякі з цих повноважень можуть бути сформульовані більш точно і вузько - або можуть бути передбачені спеціальні винятки та процесуальні гарантії щодо використання певних повноважень стосовно суддів. Водночас ця рекомендація не має трактуватися як заклик до української влади зменшити слідчі повноваження НАЗК: цих повноважень має бути достатньо, щоб НАЗК могла збирати інформацію та перевіряти декларації державних службовців.
60. Отже, рішення № 13-р/2020 може трактуватися як вимога щодо надання судовим органам ролі у процесі перевірки декларацій їх колег. Венеціанська комісія не вважає, що кожен процесуальний крок НАЗК у процесі перевірки заяв суддів має бути санкціонований судом або іншим судовим органом. Це не випливає з жодного чинного (міжнародного) стандарту, як зазначено вище, і це паралізує роботу НАЗК, що явно є необґрунтованим.
61. Навпаки, деякі елементи наступного нагляду за діяльністю НАЗК щодо суддів можуть бути включені до закону. Венеційська комісія наголошує, що нагляд за діяльністю НАЗК щодо встановлення фактів стосовно суддів не вимагається міжнародними стандартами, і є великі сумніви щодо того, чи вимагає це Конституція України. Однак законодавчий орган міг би розглянути можливість введення елементів зовнішнього нагляду за діяльністю НАЗК з тим, щоб врахувати рішення № 13-р/2020.
62. Такий наступний нагляд може мати різні форми. Насамперед можна створити „механізм подання скарг“, що дозволяє суддям оскаржити дії щодо зловживань НАЗК до судового органу. Повноваження розглядати скарги може бути передано спеціалізованому суду. Але необхідно переконатися, що доброчесність тих суддів, які розглядатимуть такі скарги, є бездоганною. Венеційська комісія розуміє, що доручення цієї функції суду, який не був реформований і який тому не користується довірою громадськості щодо доброчесності та незалежності його суддів може бути політично проблематичним, тому законодавча влада має значну свободу дій у вирішенні питання, на який суд слід покласти виконання цих функцій.
63. Іншим варіантом було б вимагати від НАЗК подавати періодичні звіти до судового органу. Такі звіти не передбачатимуть затвердження кожної окремої процедури проти судді, а скоріше міститимуть більш узагальнену інформацію про заходи, вжиті НАЗК протягом певного періоду у зв’язку з перевіркою декларацій суддів.
64. Повноваження розглядати такі звіти можуть бути передані відповідному органу суддівського управління. Центральним органом суддівського управління в Україні є Вища рада правосуддя (ВРП), діяльність якої регулюється Конституцією та Законом України „Про Вищу раду правосуддя“. ВРП було реорганізовано у 2016 році. Схоже, що процес реформування цього органу не завершений і все ще існують серйозні занепокоєння щодо доброчесності деяких членів ВРП. Крім того, ВРП є органом, який приймає остаточні рішення про звільнення судді, і, отже, не може бути найбільш підходящою установою для розгляду дій НАЗК у процесі збору доказів.
65. Іншим органом суддівського управління є Вища кваліфікаційна комісія суддів - ВККС. Як відомо, українська влада зробила кілька спроб реформувати ВККС. У 2019 році Верховна Рада прийняла Закон № 193-IX, який набрав чинності 7 листопада 2019 року. Тією ж датою „стара“ ВККС була розпущена. Рішенням № 4-p/2020 від 11 березня 2020 року КСУ визнав недійсним Закон № 193-IX, і з того часу склад ВККC не був переобраний. Без „нового“ ВККС усі судові призначення були призупинені, а близько 2000 судових посад залишаються вакантними. У своєму висновку CDL-AD (2020) 022 Венеціанська комісія закликала до швидкого відновлення діяльності ВККС.
66. 22 червня 2020 року Президент України представив законопроєкт № 3711, спрямований на врегулювання кризи навколо ВККС .40 Основний зміст законопроєкту № 3711 стосувався переобрання членів ВККС, щоб відновити процедуру відбору суддів першої та другої інстанцій. Цей законопроєкт був проаналізований Венеційською комісією в останньому висновку щодо України (далі Висновок від жовтня 2020 року).
67. В принципі, якщо членів ВККС буде переобрано і якщо його складуть професійні та незалежні члени відповідно до рекомендацій Висновку від жовтня 2020 року, цей орган міг би взяти на себе функцію розгляду звітів НАЗК стосовно суддів. Венеційська комісія нагадує, що ВККС вже отримала аналогічну функцію: згідно зі статтею 62 Закону про судоустрій і статус суддів, ВККС має розглядати „декларації доброчесності“ суддів. ВККС має інспекторів (див. статтю 103), які можуть перевірити, чи відповідає майно та витрати суддів рівням його або її задекларованих доходів. Отже, надання ВККС наглядової функції щодо НАЗК є узгодженим із системою підзвітності в судовій системі.
68. Нарешті, Венеційська комісія зазначає, що ВККС не має компетенції вирішувати питання стосовно суддів КСУ. Отже, законодавець може передбачити інший механізм нагляду за діяльністю НАЗК, оскільки він спрямований на перевірку фінансової декларації суддів КСУ. Враховуючи це, у світлі невирішеного питання про конфлікт інтересів у контексті рішення
№. 13-р/2020, Венеційська комісія рекомендує не надавати КСУ повноваження заслуховувати звіти НАЗК, а розглядати інші відповідні рішення.
69. Підсумовуючи, найбільш прийнятним рішенням було б доручити функцію нагляду за суддями загальних судів ВККС. Ця рекомендація передбачає необхідність термінового переобрання ВККС за новими правилами, які забезпечують обрання до ВККС досить незалежних, чесних та професійних членів. Перш ніж такий закон про ВККС буде прийнятий, у Законі 2014 року може бути передбачено перехідне рішення.
70. Венеційська комісія наголошує, що прояв відповідної реакції на рішення № 13-р / 2020 – це в першу чергу прерогатива українського законодавчого органу, який має вирішити, який механізм (механізм подання скарг або механізм подання звітів, або їх поєднання) є найбільш відповідним у поточній ситуації.
Конституційний Суд України сприймає критичні зауваження щодо ухваленого Рішення та враховуватиме їх у подальшому.
Водночас Венеційська Комісія та Генеральний Директорат з прав людини та верховенства права Ради Європи у пунктах 72 і 74 зазначають таке:
Венеційська комісія наголошує, що боротьба з корупцією є важливим елементом правової держави, але й таким же елементом щодо поваги Конституції та конституційного правосуддя. Вони йдуть пліч-о-пліч. Парламент і виконавча влада мають поважати роль Конституційного Суду як „охоронця“ Конституції і мають виконувати його рішення. У свою чергу, Конституційний суд як і будь-яка інша державна установа та суд, з одного боку, заслуговує на інституційну повагу, але, з іншого боку, має дотримуватися власних процедур, а задля забезпечення конституційної стабільності та правової визначеності має ухвалювати рішення, які відповідають власній прецедентній практиці. Ще важливіше те, що Конституційний суд має ухвалювати рішення в межах критеріїв своїх законних повноважень та юрисдикції (п. 72).
А втім, конституційна роль Конституційного Суду має поважатися, і Верховна Рада має реалізувати рішення, виконуючи його з урахуванням конституційних основ країни та чинних міжнародних стандартів, зберігаючи суспільні інтереси, такі як боротьба з корупцією, в тому числі і в судовій владі. Зокрема, важливо дотримуватись обовʼязку державних службовців (включаючи суддів звичайних судів та Конституційного суду) подавати фінансові декларації, мати ефективний механізм перевірки таких декларацій та передбачати в законі відповідні санкції для тих державних службовців – враховуючи суддів та прокурорів - які свідомо подають неправдиві декларації / не подають декларації (п.74).
Інформує відділ комунікацій КСУ та правового моніторингу
