19 грудня 2024 року
Конституційний Суд України ухвалив Рішення у справі за конституційною скаргою Панченка Богдана Миколайовича щодо відповідності Конституції України (конституційності) пункту 9 частини першої статті 51, підпункту 1 пункту 51 розділу ХІІІ „Перехідні положення“ Закону України „Про прокуратуру“ від 14 жовтня 2014 року № 1697–VІІ (щодо конституційних гарантій незалежності прокурора) від 18 грудня 2024 року № 11-р(ІІ)/2024 та:
– визнав таким, що відповідає Конституції України (є конституційним), підпункт „в“ підпункту 1 пункту 51 розділу ХІІІ „Перехідні положення“ Закону України „Про прокуратуру“ від 14 жовтня 2014 року № 1697–VІІ зі змінами.
– визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), пункт 9 частини першої статті 51 Закону України „Про прокуратуру“ від 14 жовтня 2014 року № 1697–VІІ зі змінами.
– закрив конституційне провадження у справі щодо відповідності Конституції України (конституційності) підпунктів „а“, „б“ та абзацу п’ятого підпункту 1 пункту 51 розділу ХІІІ „Перехідні положення“ Закону України „Про прокуратуру“ від 14 жовтня 2014 року № 1697–VІІ зі змінами на підставі пункту 4 статті 62 Закону України „Про Конституційний Суд України“ – неприйнятність конституційної скарги.
Автор конституційної скарги звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням перевірити на відповідність частині третій статті 22, частині першій статті 32, частинам першій, шостій статті 43, частині першій статті 58 Конституції України (конституційність) пункт 9 частини першої статті 51, підпункт 1 пункту 51 розділу ХІІІ „Перехідні положення“ Закону України „Про прокуратуру“ від 14 жовтня 2014 року № 1697–VІІ зі змінами (далі – Закон № 1697).
За пунктом 9 частини першої статті 51 Закону № 1697 прокурора звільняють з посади у разі „ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури“.
Згідно з підпунктом 1 пункту 51 розділу ХІІІ „Перехідні положення“ Закону № 1697:
„1) прокурорами місцевих прокуратур призначаються:
а) особи, які не мають досвіду роботи в органах прокуратури, – за умови успішного проходження ними тестування та подальшого стажування строком до одного року. На таких осіб поширюються вимоги частин першої та п’ятої статті 27 цього Закону, крім вимоги щодо наявності стажу роботи в галузі права;
б) особи, які мають досвід прокурорської діяльності, проте на день набрання чинності цим Законом не працюють в органах прокуратури, – за умови успішного проходження ними тестування;
в) прокурори, які на день набрання чинності цим Законом працюють у міських, районних, міжрайонних, районних у містах прокуратурах, – за умови успішного проходження ними тестування.
Проведення тестування, стажування здійснюється в порядку, затвердженому Генеральним прокурором України“.
Дослідивши зміст конституційної скарги та матеріали справи, Конституційний Суд України встановив, що Верховний Суд в ухвалі від 13 квітня 2023 року, що є остаточним судовим рішенням у справі Богдана Панченка, застосував пункт 9 частини першої статті 51 та підпункт „в“ підпункту 1 пункту 51 розділу ХІІІ „Перехідні положення“ Закону № 1697. Приписи підпунктів „а“, „б“ та абзацу п’ятого підпункту 1 пункту 51 розділу ХІІІ „Перехідні положення“ Закону № 1697 у судовому рішенні не було застосовано.
Отже, предметом конституційного контролю у цьому конституційному провадженні є пункт 9 частини першої статті 51, підпункт „в“ підпункту 1 пункту 51 розділу ХІІІ „Перехідні положення“ Закону № 1697.
Розв’язуючи питання щодо відповідності Конституції України (конституційності) пункту 9 частини першої статті 51, підпункту „в“ підпункту 1 пункту 51 розділу ХІІІ „Перехідні положення“ Закону № 1697, Конституційний Суд України виходить із такого.
За Конституцією України в Україні визнається і діє принцип верховенства права; Конституція України має найвищу юридичну силу; закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй; норми Конституції України є нормами прямої дії (стаття 8); державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову; органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах і відповідно до законів України (стаття 6); органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19).
В Україні згідно зі статтею 1311 Основного Закону України діє прокуратура, яка здійснює підтримання публічного обвинувачення в суді, організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом (частина перша); організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом (частина друга).
Оцінюючи на відповідність Конституції України пункт 9 частини першої статті 51 Закону № 1697, Конституційний Суд України насамперед керується тим, що з 30 вересня 2016 року [із дня набуття чинності змінами, що були внесені до Конституції України Законом України „Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)“ від 2 червня 2016 року № 1401–VIII (далі – Закон № 1401)] прокуратура стала складником системи правосуддя, а статус та функції прокурорів обумовлено потребами їх участі в реалізації правосуддя – додержання прав і свобод людини і громадянина як на стадії досудового розслідування, так і в межах судових проваджень у кримінальному та інших видах судочинства.
Забезпечення дієвості прокуратури як єдиної системи та складника системи правосуддя повʼязане зі здійсненням Генеральним прокурором свого повноваження з організації діяльності органів прокуратури України, зокрема у спосіб ліквідації чи реорганізації органів прокуратури та/або зміни кількості посад прокурорів в органах прокуратури. Правомірною метою таких організаційних рішень Генерального прокурора може бути забезпечення ефективного здійснення визначених Конституцією України функцій прокуратурою загалом та окремими прокурорами зокрема.
З огляду на приписи Основного Закону України та юридичні позиції Конституційного Суду України гарантії незалежності прокурора, зокрема від безпідставного звільнення з посади, мають бути чітко та зрозуміло визначені законом.
Конституційний Суд України виходить із того, що дієвість та ефективність кожного з прокурорів як посадової особи у системі прокуратури, яка водночас є складником системи правосуддя та механізму захисту прав людини і громадянина, забезпечено, зокрема, єдиним статусом прокурорів та гарантіями їх незалежності.
Підстави для звільнення прокурора з посади вичерпно визначено у частині першій статті 51 Закону № 1697, за якою прокурора звільняють з посади, зокрема, у разі „ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури“
(пункт 9).
Конституційний Суд України констатує, що приписи Основного Закону України не надають прокурору гарантій безстроково обіймати посаду, а тому законом можна встановлювати підстави для звільнення прокурора з посади.
Оцінюючи конституційність пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697, Конституційний Суд України виходить із того, що приписи Конституції України та Закону № 1697 надають Генеральному прокурору як особі, що очолює прокуратуру, дискреційні повноваження, зокрема щодо організації діяльності органів прокуратури України.
Водночас згідно з вимогами принципу правовладдя для захисту учасників суспільних відносин від свавільних рішень та дій органів публічної влади приписами права має бути чітко та зрозуміло визначено обсяг будь-якого з дискреційних повноважень, наданого цим органам.
За пунктом 9 частини першої статті 51 Закону № 1697 підставою для звільнення прокурора з посади, яку він обіймає в органі прокуратури, є не індивідуальний акт права – відповідне персоналізоване кадрове рішення Генерального прокурора стосовно прокурора Офісу Генерального прокурора (пункт 1 частини другої статті 51 Закону № 1697) або керівника обласної прокуратури щодо прокурора обласної чи окружної прокуратури (пункт 2 частини другої статті 51 Закону № 1697), а організаційне рішення Генерального прокурора щодо ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, у якому прокурор обіймає посаду, або скорочення кількості посад прокурорів органу прокуратури.
Отже, реалізація Генеральним прокурором повноваження з ліквідації чи реорганізації органу прокуратури або скорочення кількості посад прокурорів органу прокуратури має не лише такий юридичний наслідок, як ліквідація чи реорганізація органу прокуратури або скорочення кількості посад прокурорів органу прокуратури, а також прихований юридичний наслідок – звільнення прокурора з посади, яку він обіймає у відповідному органі прокуратури.
Аналізуючи пункт 9 частини першої статті 51 Закону № 1697, Конституційний Суд України ураховує також і те, що внаслідок його застосування уможливлена ситуація, за якої прокурор „виключається зі штатного розпису“ органу прокуратури, однак зберігає статус прокурора без можливості реалізації відповідних функцій, що створює юридичну невизначеність у правовідносинах та їх юридичних наслідках, зокрема в аспекті його функціональних обовʼязків та професійного майбутнього.
Значущим у цьому аспекті конституційного контролю є й те, що звільнення прокурора з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697 уможливлює вплив чи тиск на незалежність прокурора у звʼязку з тим, що прокурора може бути звільнено з посади не лише внаслідок його рішень, дій або бездіяльності, а також і через ухвалення рішення щодо ліквідації чи реорганізації органу прокуратури або скорочення кількості посад прокурорів органу прокуратури.
Отже, пункт 9 частини першої статті 51 Закону № 1697 надає Генеральному прокурору дискреційні повноваження без чіткого визначення їх обсягу.
З огляду на викладене Конституційний Суд України дійшов висновку, що пункт 9 частини першої статті 51 Закону № 1697 суперечить частині першій статті 8, пункту 14 частини першої статті 92, частині другій статті 1311 Конституції України.
Оцінюючи на відповідність Конституції України (конституційність) підпункт „в“ підпункту 1 пункту 51 розділу ХІІІ „Перехідні положення“ Закону № 1697, Конституційний Суд України виходить передусім із того, що на виконання вимог Конституції України держава має втілювати у своїй діяльності конституційний принцип її відповідальності перед людиною та посутньо пов’язаний із ним принцип добропорядного врядування (good governance).
Підпункт „в“ підпункту 1 пункту 51 розділу ХІІІ „Перехідні положення“ Закону № 1697 не встановлює додаткової підстави для звільнення прокурора з посади, а є одним із приписів, що внормовує відносини з добору осіб на посади прокурорів до новостворених органів прокуратури.
Конституційний Суд України вважає, що застосування тестування для обіймання посади прокурора в новоствореній прокуратурі на підставі підпункту „в“ підпункту 1 пункту 51 розділу ХІІІ „Перехідні положення“ Закону № 1697 охоплено юридичною конструкцією „добір прокурорів“, що уконституйована в частині десятій статті 131 Основного Закону України, за якою „відповідно до закону в системі правосуддя утворюються органи та установи для забезпечення добору ˂…˃ прокурорів“.
Застосування „успішного проходження тестування“ як одного із засобів добору на посаду прокурора в новоствореній прокуратурі не порушує незалежності прокурора, оскільки успішність проходження подібного тестування у процесі добору прокурорів залежить передусім від професійних знань, навичок та інших особистих якостей кандидата на посаду прокурора, а не від рішень та дій Генерального прокурора та/або іншої посадової особи.
Окрім того, за приписом підпункту „в“ підпункту 1 пункту 51 розділу ХІІІ „Перехідні положення“ Закону № 1697 особа, яка вже обіймає посаду прокурора, не зобовʼязана брати участь у тестуванні, тобто участь у доборі на посаду прокурора є добровільною.
Конституційний Суд України наголошує на тому, що успішне проходження тестування як умова для зайняття посади прокурора в новоствореному органі прокуратури забезпечує реалізацію принципу добропорядного врядування в організації та діяльності прокуратури, а учасники суспільних відносин мають розумні очікування стосовно того, що за наслідками добору посади прокурорів обіймуть лише ті особи, які мають відповідні для цієї посади особисті якості, передусім професійні знання, навички, та є доброчесними. Підпункт „в“ підпункту 1 пункту 51 розділу ХІІІ „Перехідні положення“ Закону № 1697 не встановлює дискримінаційних привілеїв чи обмежень під час участі в доборі для осіб, які на момент добору обіймають посади прокурорів.
Ураховуючи наведені міркування, Конституційний Суд України дійшов висновку, що підпункт „в“ підпункту 1 пункту 51 розділу ХІІІ „Перехідні положення“ Закону № 1697 не суперечить статті 3, частині десятій статті 131, частині другій статті 1311 Конституції України.
Установивши, що пункт 9 частини першої статті 51 Закону № 1697 суперечить частині першій статті 8, пункту 14 частини першої статті 92, частині другій статті 1311 Основного Закону України, Конституційний Суд України задля забезпечення ефективності функціонування прокуратури та надання Верховній Раді України строку для внесення змін до Закону № 1697 вважає за потрібне відтермінувати втрату чинності пунктом 9 частини першої статті 51 Закону № 1697 на шість місяців з дня ухвалення цього Рішення.
Суддя доповідач у справі – Олег Первомайський.
Інформує відділ комунікацій КСУ та правового моніторингу
